Бюджетная система России могла бы дополнительно экономить до 68 миллиардов рублей в год, если контрактные отношения, которые сейчас сложились между заказчиками и частным бизнесом, распространить на сегмент госзакупок, говорится в докладе "Сектор госзакупок G2G", подготовленном Центром стратегических разработок (ЦСР).
Российский госзаказ, отмечают авторы исследования, характеризуется наряду с сегментами "бизнес для государства" (Business to Government, B2G) и "бизнес для общества" (Business to Public, B2P) наличием особого сегмента, в котором и заказчиком, и поставщиком выступают госорганизации — сектор "государство для государства" (Government to Government, G2G).
В этом сегменте государство в лице уполномоченных юридических лиц само у себя заказывает продукцию и само себе поставляет. Поставщиками по госзаказу становятся министерства, агентства, департаменты органов власти, администрации, казенные учреждения и иные заказчики.
"Если бы контрактные отношения, которые сейчас сложились между заказчиками и частным бизнесом в части конкуренции и ценовых скидок, распространить на сегмент G2G, бюджетная система смогла бы дополнительно экономить не менее 50–68 миллиардов рублей, или 1% от общего объема ассигнований, направляемых в госзакупки. Кроме того, ежегодно бюджетная система теряет не менее 10 миллиардов рублей на имитацию контрактных отношений. Речь идет о затратах на проведение квази-торгов, подготовку и размещение закупочной документации, обязательное обучение специалистов контрактных служб и членов закупочных комиссий и иные формальные расходы", — говорится в докладе ЦСР.
Нерыночные отношения
Авторы доклада считают, что взаимодействие участников закупок G2G нельзя признать чисто рыночным, основанным на взаимной заинтересованности и экономическом расчете.
"Заказчики в большинстве случаев вынуждены заключать контракты с единственным или заранее определенным поставщиком. На основе наших данных, 87% по количеству и 80% по стоимости G2G-контрактов заключаются либо с единственным поставщиком, либо по итогам несостоявшихся торгов. При этом и заказчик, и поставщик имитируют предоставление лучших условий госконтрактов", — говорится в докладе.
По данным исследования ЦСР, в секторе G2G работают 95 тысяч организаций, из которых 73 тысячи заказывают и 22 тысячи поставляют продукцию. В год заключается 360–400 тысяч сделок совокупной стоимостью 550–670 миллиардов рублей. Четверть контрактов G2G — особо крупные, стоимостью свыше 1 миллиарда рублей. Для сравнения, у частного бизнеса доля госконтрактов стоимостью свыше 1 миллиарда рублей составляет не более 15%.
"Поставщики G2G начали конкурировать даже с госкомпаниями. Это явление зафиксировано на 25 рынках госзаказа, включая транспортные услуги, услуги по очистке воды и водоснабжению, по обслуживанию зданий и территорий, услуги по производству кинофильмов, видеофильмов и телевизионных программ, звукозаписей и изданию музыкальных записей", — говорится в материалах ЦСР.
Неконкурентное распределение заказов, по мнению ЦСР, приводит к деформации рынков и подавляет стимулы для их участников к повышению эффективности работы.
"Подмена свободы договора и добросовестной конкуренции административными заданиями и скрытыми альянсами негативно влияет на участников контрактных отношений и становится причиной недобросовестного поведения и негативного отбора. Недальновидно считать, что легче не втягиваться в кропотливую профессиональную работу с рынком и заключить контракт со "своими" структурами. Подобные тактики не устраняют рыночных искажений, только усиливая деформацию. Равновесные контрактные отношения вносят фундаментальный вклад в укрепление рыночных институтов и формирование внутренних драйверов экономического роста и технологического обновления", — говорится в докладе ЦСР.
Выходы есть
Авторы доклада видят по крайней мере два выхода из ситуации. "Там, где рыночные механизмы не работают, надо выстроить административную вертикаль с неукоснительным соблюдением требований госзаданий", — считают они.
По мнению ЦСР, нужно исключить возможность коммерциализации исполнения возложенных на организации сектора госуправления публичных полномочий, заменив контракт на муниципальное задание, отличающееся от контракта обязательностью выполнения, директивным определением состава и размера финансового обеспечения, особым порядком налогообложения и отчетности.
В то же время там, где сложился рынок или существуют серьезные предпосылки для его формирования, госорганы должны стремиться к полноценным контрактным отношениям с частным бизнесом.
"Рыночная трансформация возможна в поставках пищевых продуктов и кейтеринге, где поставщики-G2G заключают в год контракты общей стоимостью не менее 24 миллиардов рублей; строительстве административных зданий, вокзалов и иных гражданских объектов — около 100 миллиардов рублей; предоставлении складских и вспомогательных транспортных услуг — 30 миллиардов рублей", — говорится в докладе.
Изменения должны затронуть и другие рынки. "На наш взгляд, нужно сократить возможность свободной, беспрепятственной коммерческой деятельности государственных организаций на рынках стандартной, готовой продукции. Исследование показало, что сейчас госорганизации закупают у госорганизаций даже бумагу и изделия из бумаги на сумму 1 миллиард рублей в год, а также гостиничные услуги — более 2 миллиардов рублей", — поясняют авторы доклада.
По их мнению, хозяйственная деятельность госсектора должна последовательно сжиматься до зон "провалов рынка".
"Они возникают, к примеру, там, где существуют инфраструктурные ограничения для конкуренции, а также в тех сферах экономики, в которые не инвестирует бизнес. При этом нельзя допускать, чтобы, предоставляя общественные блага, госорганизации извлекали коммерческую прибыль и препятствовали выходу на рынки частных фирм. Кроме того, следует запретить заказчикам заключение контрактов на коммерческой основе с собственными подведомственными учреждениями", — отмечается в докладе.
"По нашему мнению, проблема госсектора госзаказа должна стать предметом безотлагательных управленческих воздействий. Выход организаций госсектора на рынки госзакупок не может носить стихийных характер, как это имеет место в настоящее время. Ожидание, что государственные организации способны заменить рынок и разрешить объективно имеющиеся рыночные проблемы и провалы — иллюзорно", — заключают авторы доклада.
